‘(준)연동형 비례대표제’ 도입 이후 나타난‘선거용 비례위성정당’의 반복된 설립과 군소정당의 소외 문제

기획의 변 - 지난 4월 10일, 이른바 ‘(준)연동형 비례대표제’에 따른 두 번째 국회의원 총선거(이하 ‘총선’)가 실시되었지만, 이번 선거의 결과는 본래 선거 제도의 취지와는 달리 거대 양당(兩黨)의 강화와 군소정당의 입지 축소로 나타났다. 이에 본지는 현행 총선제도를 정치학적 관점에서 이해하고 이번 총선 결과를 다각적으로 분석하기 위해, 한국의 정당과 선거를 연구해온 덕성여자대학교 정치외교학과 조진만 교수를 만나는 한편, ‘틈새정당이론’을 통해 군소정당의 활로 모색 방안을 제시한 사회과학 연구집단 ‘사과나무’의 연구위원 강태경의 글을 함께 담았다.

 

ⓒ 덕성여대 홈페이지

 

‘(준)연동형 비례대표제’ 도입 이후 나타난

‘선거용 비례위성정당’의 반복된 설립과 군소정당의 소외 문제

 

2024년 4월 10일, 22대 국회의원 총선거(이하 총선)가 끝났다. 본래 (준)연동형 비례대표제는 다양한정당의 의석을 보장하기 위한 취지로 도입되었지만, 실제 선거에서는거대 양당이 ‘국민의 미래나’ ‘더불어민주연합’ 등 선거용 위성정당을 동원해 의석을 확보하는 방향으로 활용되었다. 이에 일각에서는 이러한제도에 본래 취지와 현실 운용상의 괴리가 발생하고 있다는 지적이 제기되고 있고, 실제로 이번 선거를 통해 제도상의 허점이 더욱 부각되었다는 평가도 일고 있다. 이에 따라 이번 총선에서 쟁점이 되었던 (준)연동형 비례대표제의 취지와 실태, 그리고 개선방안에 대해 알아보기 위해 덕성여자대학교 정치외교학과 조진만 교수를 만났다.

 

(준)연동형 비례대표제의 등장 배경과 기존 병립형 비례대표제와의 비교

 

22대 총선은 지난 21대 총선에 이어 (준)연동형 비례대표제로 치러졌다. 해당 선거제도는 지금까지 총 두 차례 실행되었지만, 여전히 낯설게 느껴진다는 평가가 제기되고 있다. 한국에서 (준)연동형 비례대표제가 등장하게 된 배경은 무엇이며, 그것이 기존의 병립형 비례대표와는 어떤 점에서 차이가 있는지 물었다.

“먼저 연동형 비례대표제란, 총 의석수를 정당득표율로 정하고, 지역구에서 몇 명이 당선되었느냐에 따라 비례대표 의석수를 조정하는 것입니다. 비례대표 자리를 계산할 때 병립형 비례대표제는 46석만을 기준으로 계산한다면, 연동형 비례대표제는 전체 300석과 연동해서 계산하는 것이죠. 그런데 독일 등과 같이 연동형 비례대표제를 채택하는 나라는 비례대표 자리를 정당득표율에 100% 연동하고 있는 데 비해 한국에서는 50%만 적용하고 있기 때문에 ‘준’이라는 어구가 붙었습니다. 사실 한국의 경우, 해당 제도에 배분된 의석수는 총 300석 46석에 불과하며, 나머지 254석은 ‘1등만 뽑는’ 소선거구제를 따르기 때문에 엄밀히 말하자면 현행 제도는 (준)연동형 비례대표제라기보다 차라리 (준)연동형 선거제도 정도로 부르는 것이 적절할 것 같습니다.

본래 연동형 비례대표제는 제3지대의 정당이 의석을 안정적으로 확보하도록 하는 것입니다. 기존의 병립형 비례대표제와 비교할 때 정당 득표와 의석수 간의 ‘비례성’이 조금 더 높아졌기에 군소정당들이 원내에 진출하기 쉬워졌다는 측면이 있죠. 또한 연동형 비례대표제에서 중요한 부분은 지역구에서 이미 많은 의석을 차지한 정당들이 비례대표에서 의석을 확보하는 것을 제한하는 것입니다. 예컨대, 독일의 경우에는 연동형 비례대표제를 채택하고 있는데, 비례대표 의석과 지역구 의석수가 절반씩 배분되어 있습니다. 그리고 정당 투표의 득표율에 따라서 전체 의석수가 결정되어 지역구에서는 거대 양당이 득세하더라도 군소정당이 정당 득표를 한다면 그에 상응하는 의석을 보장해주죠. 따라서 독일의 유권자는 한국의 유권자처럼 전략적인 투표를 할필요가 없고, 그만큼 유권자 개개인의 의사가 잘 반영됩니다. 한국에서도 민주화 이후에 한국에서는 소선거구제가 중점적으로 이루어져 왔고, 이를 보완하기 위해 (준)연동형 비례대표제가 도입되었다고 볼 수 있습니다. 이는 유권자의 의사가 정확하게 반영될 수 있는 선거제도를 채택하기를 바라는 군소정당이나 시민단체 그리고 일부 정치학자들의 요구에 어느 정도 부응하는 것이었죠. 물론 모든 의석이 득표 비례에 따르는 선거제도를 채택하는 것이 최선이었겠지만, 현실적인 문제 때문에 일종의 타협점으로 (준)연동형의 모습을 갖추게 되었습니다.

한국에서 거대 양당의 합의를 거치지 않은 정치제도란 유지하기 어렵습니다. 현행 선거제도도 더불어민주당(이하 민주당)과 정의당을 포함한 야권에서 주도하여 통과시켰습니다. 거대 양당의 한 축인 자유한국당(現 국민의힘의 전신)은 이 제도에 대응하기 위해 위성 정당을 만들 수밖에 없다고 반대했지만, 민주당은 검찰 개혁이나 공수처 설치, 개혁 입법을 위해 진보정당의 지지가 필요했기에 도입하게 되었습니다. 여기에는 당시의 정의당의 심상정 의원이 정치개혁 위원장이었다는 사실도 반영되었다고 할 수 있는데, 결과적으로 제도 도입의 과정에서 거대 양당의 합의를 거친 것은 아니었던 것이죠. 그 결과 오늘날 거대 양당이 서로 위성정당을 만드는 방식으로 대응하게 된 것이라 할 수있겠습니다.”

 

22대 총선에 대한 전반적인 평가와 해석

 

이번 총선에서 민주당을 비롯한 조국혁신당 등의 야권은 180석이상 의석을 차지하며 신속처리안건(패스트트랙) 단독 추진이 가능한 의석을 확보했고, 여당에서는 개헌 저지선을 간신히 지켜낸 의석수만을 확보하며 총선에서 패배했다는 평가가 제기되고 있다. 이번 총선을 정치학적 관점에서 어떻게 평가할 수 있으며, 선거제도가 총선의 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수 있을지 물었다.

“이번 선거는 대통령의 임기 중반에 실시되는 선거이기에 중간평가적인 성격이 강했습니다. 특히 윤석열 대통령에 대한 지지율이 30%대에 고착돼 있었죠. 정권을 ‘심판’하겠다는 국민의 의지가 나타난 선거라는 점이 분명하게 드러났고, 그 결과 민주당에 표가 몰렸다고 분석할 수 있습니다. 그러나 주의 깊게 살펴야 하는 부분은 지역구 선거에서 접전지가 많았고, 민주당과 국민의 힘의 지역구 전체 투표율의 차가 5.4%밖에 되지 않았다는 점입니다. 만약 득표를 모든 선거구에서 균등하게 나누어 가졌다면 의석 차이가 지금처럼 크게 나지 않았을 것입니다. 보수 진영의 유권자들도나름의 결집을 통해 만만치 않은 세력을 보여주었다는 점을 고려할 필요가 있는 것이죠.

이때 조국혁신당의 약진도 주목해볼 수 있습니다. 조국혁신당이 예상보다 많은 표를 얻으면서 원내 제3당이 되었는데요. 특히 비례대표 의석에서 민주당과의 대결을 두고 보면 호남의 전 지역과 부산, 세종시 등에서 승리했습니다. 민주당에서도 호남 사람들이나 전통적인 민주당 지지자들이 가지고 있는 불만들을 엄중하게 생각할 필요가 있겠습니다. 여당은 정권이 심판받은 이유를 잘새겨들어야 하고, 야당은 정권심판 여론이 강조되었음에도 표 차인 근소하다는 점을 분석해야 할 것입니다.

이번 총선의 결과는 어느 당의 승리라고 결론 내리기에는 복잡하고 미묘한 부분이 존재합니다. 한국의 유권자들은 선거 때마다 ‘킬러문항’을 푸는 것처럼 굉장히 어려운 선택을 할 때가 많은데, 집합적으로 바라본다면 ‘신의 한수’와 같은 결정을 해준다고 생각합니다. 그런데 이때 정치인들은 자신의 지지자들이 전체 국민을 대변한다고 믿는 경향이 있는데, 여기에서 기예르모 오도넬(G. O’Donnell)이 이야기한 민주주의의 위험성이 드러난다고 볼 수 있습니다. 한국 국민들은 굉장히 다양한 철학과 가치, 정치적 성향을 가지고 있기에, 대한민국은 하나의 방향성으로만 나아가기 어려운 나라입니다. 원래 민주주의가 그런 것이기도 하고요. ‘국민을 위한다는’ 정치인들의 말속에는 타협과 조정이 가능한 절차가 수반되어야 할 것입니다. 선거는 분노를 표준화시킵니다. 1인이 모두 1표를 가지고 있기에 목소리가 큰 사람도, 조용한 사람도, 투표장에서는 모두 똑같은 한 표를 행사합니다. 이번 선거 결과를 이해하기 위해서는 이와 같은 면모를 다각적으로 고려해야 할 필요가 있겠습니다.”

 

현행 ‘(준)연동형 비례대표제’의 문제점 :

선거용 ‘비례위성정당’의 수립/폐지의 반복과 군소정당의 입지 축소

 

현행 (준)연동형 비례대표제의 두드러진 점 중 하나는 선거 때마다 등장하는 거대 양당의 ‘비례위성정당’이 존재한다는 것이다. 이러한 ‘비례위성정당’이 총선 때마다 등장하는 이유와 함께 제도의 취지와 부합하지 않는 군소정당의 입지 축소가 발생하는 이유를 우리나라 정치지형의 특수성을 바탕으로 설명할 수 있는지 물었다.

“저는 이번 총선의 결과가 우리나라 민주주의의 퇴행과 취약성을 보여준다고 생각합니다. 사실 연동형 선거제도를 채택했다면, 거대 양당이 위성정당을 만드는 시도를 해서는 안 되었죠. 민주주의가 잘 작동하기 위해서는 민주주의를 받쳐주는 제도나 법이유일한 ‘게임의 룰’이 되어야 합니다. 그런데 여전히 선거제도 자체에 대해서도 논란이 많은 현 상황은 민주주의를 발전시키는 데 별로 도움이 되지 않고 있죠.

또한, 이번에 녹색정의당이 원내 진입에 실패한 것으로 대변되듯, 현행 제도에 따라 오히려 군소정당의 의석수가 감소하고 있기도 합니다. 이는 한국 정치가 양극화된 현상에서 일차적 원인을 찾을 수 있습니다. 군소정당들이 거대 양당을 중심으로 재편되다 보니, 중간에 서 있을 만한 정당들의 입지가 줄어들게 된것이죠. 물론 지지하는 정당이 없거나, 거대 양당 모두에 강한불만을 가지는 유권자들도 상당수 존재합니다. 그러나 막상 선거가 다가오면 거대 양당을 중심으로 결집하는 현상을 보이곤 하죠. 이처럼 유권자가 지속해서 양극화되고, 진영 간 갈등이 더욱 강해지고 있으며, 거대 양당은 비례위성정당까지 만드는 일종의 ‘반칙’을 범하고 있기에 제3 정당이 출현하기가 더욱 어려워지고 있습니다. 만약 제3정당이 일시 약진한다고 하더라도 조국혁신당처럼 진영 내에서 발원하여 거대 양당의 틈새를 노리는 양상으로 실현되는 것이죠. 거대 양당과 구별되는, 합리적인 정치적 의제를 가지고 활동하는 군소정당들이 의석을 확보하기가 어려운 실정입니다. 이번 선거에서 드러나듯, 우리나라의 현실 정치에서는 거대 양당이 위성 정당을 창당하여 선거에 임하면서 해당 제도가 무의미해진 측면이 있고, 의석 배분에 있어서 기존의 병립제와 비슷한 정치적 결과를 보여주었습니다. 비례대표제의 본래 취지였던 ‘직능 대표성’, ‘전문성’ 그리고 ‘사회적 약자 보호’ 등이 제대로 실현되기도 힘든 것이죠.

일각에서는 이를 (준)연동형 비례대표제 자체의 문제라고 지적하며 병립형 비례대표제가 더 낫다고 주장하기도 합니다. 그런데대체로 정치학자들은 단순히 연동형뿐만 아니라, 정당 명부식 비례대표 등 유권자의 의사가 정확하게 반영되는 선거제도로 나아가는 것이 필요하다고 보고 있습니다. 거대 양당들이 위성 정당을 만드는 것을 법적으로 방지하거나, 현행 46석보다 비례대표 의석수를 훨씬 더 늘리는 것도 생각해볼 수 있겠죠. 결국 한국 사회의 정치지형과 유권자들의 성향을 종합적으로 반영하여 가장 합리적인 선거제도를 찾아가야 할 것입니다.”

 

합리적인 선거제도를 위한 대안 및 개선 방안

 

21대와 22대 총선에서 드러난 것처럼 (준)연동형 비례대표제가안정적으로 자리 잡기에는 여전히 해결해야 할 과제가 많은 것이실정이다. 마지막으로 이처럼 많은 문제점을 안고 있는 현행 (준)연동형 비례대표제에 대한 바람직한 대안이나 개선방안은 무엇이 있을지 물었다.

“선거제도를 바꾸기 위해서는 국회에서 공직선거법을 개정해야 합니다. 문제는 선거제도를 바꾸는 것이 헌법을 바꾸는 것만큼 어렵다는 점이죠. 많은 학자들은 오늘날 대한민국의 선거제도를 비판하고 있지만, 정치인들은 의석을 확보하는 데에 현행 제도가 도움이 된다고 생각하고 있으니 변화를 기대하기는 쉽지 않습니다. 국민들도 선거가 끝난 이후에는 선거제도에 관한 관심을 보이지 않기도 합니다. 따라서 문제점을 성찰하여 누군가는 명분을 가지고 개정을 주도할 필요가 있습니다.

이번 선거를 바라보며 보수 진영이 획기적인 발상의 전환을 제시한다면 선거제도가 바뀔 수도 있겠다는 생각이 들었습니다. 지금과 같이 ‘1등만 뽑는 선거’로는 보수가 국회의원 선거에서 이기기 쉽지 않은 상황이기 때문이죠. 수도권으로 인구는 점점 편중되고 있는데 경기, 인천 쪽은 민주당 지지자들이 많은 것으로 나타나고 있습니다. 한편으로는 지방 인구가 계속 줄어들어도 영남이 호남보다 인구가 많아서 지역구 의석이 많아지기에 보수가 승리할 가능성이 높아진다고 말하기도 하지만, 이제 그것만으로 원내에서 다수가 되는 것은 불가능하다고 봅니다. 따라서 보수진영에서 이러한 상황을 극복하고 형평성을 도모할 수 있는 의석수가 비례하는 선거제도를 제안한다면 ‘汎진보진영’에서는 이를 반대하기 쉽지 않을 것입니다. (준)연동형 비례대표제의 도입도 민주당과 진보정당 측에서 의제로 삼아왔고, 실제로 합의한 부분이기 때문이죠. 좋은 법과 제도를 국회 차원에서 마련하는 것에 국회의 지도부와 집단의 대표자들이 소명의식을 갖기를 바랍니다. 물론, 모범적이라고 해서 독일식 연동형 비례대표제도를 고집할 필요도 없습니다. 어떤 형태로든 좋으니 득표의 비례를 따르는, 득표의 비례에 따르는 선거제도를 채택해야 한다고 생각합니다. 이것이 유권자의 혼동도 덜어내는 방식이며, 선거마다 정권심판 등의 감정적인 분노로 표출되는 여론의 흐름도 바꾸어낼 수 있는 대안이라고 봅니다. 22대 국회에서는 제대로 된 선거 개혁이 이루어지기를 바라고 있습니다.”

 

■ 정재훈 기자 wjd88899@naver.com

■ 천관우 기자 kw1045@naver.com.